温家宝总理在第十一届全国人大一次会议所做的《政府工作报告》中强调：要抓紧建立住房保障体系，要坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群众安居乐业。今年一要健全廉租住房制度，加快经济适用住房建设和管理，积极解决城市低收入群众住房困难；二要增加中低价位、中小套型普通商品住房供应，通过多种途径帮助中等收入家庭解决住房问题；三要综合运用税收、信贷、土地等手段，完善住房公积金制度，增加住房有效供给，防止房价过快上涨。这是党和政府把住房公积金（以下简称“公积金”）作为住房保障体系重要组成部分的进一步表述，明确了公积金在住房保障体系中的重要地位和作用。
一、制度的建立与发展 住房公积金网//www.gjj123.com
（一）制度建立 住房公积金网//www.gjj123.com
公积金是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下称“单位”）及其在职职工缴存的长期住房储金，也就是人们常说的“在职职工缴存，单位等额补贴，均归个人所有”的“住房工资”，其实质是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有、用于解决职工住房问题的专项资金。公积金具有保障性、强制性、长期性、稳定性、工资性、互助性等特点。
公积金制度是国家在实施住房制度改革的过程中建立的。最初，并不叫公积金，国发〈1988〉11号文称之为住房券。1991年2月，上海市借鉴新加坡经验建立了公积金制度；1991年11月，国办发(1991)73号文件指出：“公积金是建立住房基金的有效方式，各地区要紧密联系各地区的特点和经济能力，正确引导，逐步推行”；1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求“全面推行住房公积金制度”；国务院房改领导小组负责人在关于该《决定》的说明中明确指出“住房公积金是类似职工工资、属于个人所有并具有社会保障性质的资金”；当年，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行联合颁发了《建立住房公积金制度的暂行规定》；1996年，国务院办公厅印发了《转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》；1999年，国务院颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”）;2002年，国务院颁布了国务院关于修改《住房公积金管理条例》的决定,同时，印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》;2005年，建设部、财政部、中国人民银行印发了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，等等。上述公积金法规规章和政策基本形成并逐步完善了我国公积金制度。 住房公积金网//www.gjj123.com
（二）迅速发展。
公积金制度从其建立之日起，就以其优越的政策设计而为广大群众所接受和支持：其优越性体现在：职工缴存、单位补贴、个人所有、政府免税；住房取用、职工互助、低息贷款；依法继承、退休返还、防老养老等。从公积金政策设计可以看出，公积金从一开始就具有住房保障的性质和作用。我国实施公积金制度十多年来，其住房保障作用主要经历了二个发展阶段： 住房公积金网//www.gjj123.com
1、支持住房建设阶段。（1991—1998） 住房公积金网//www.gjj123.com
在实行房改以前，我国各城市普遍面临住房供应不足、建房资金短缺、供需矛盾突出、群众住房十分紧张的状况。鉴于此，党和国家坚决实行住房制度改革。而公积金制度就是房改的主要措施之一。公积金制度是通过建立起国家、单位、个人三者共同、合理负担的机制，解决住房建设资金严重不足的问题，为大量筹集住房建设资金，加快住房建设速度，扩大住房建设规模起到了重要作用。1992年3月，国务院房改领导小组、财政部、建设部联合颁发《关于住房资金的筹集、使用和管理的规定》，该规定指出“住房资金是指国家、企业、行政事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业（单位）住房基金和个人住房基金”，其第三条规定的个人住房基金的来源为“建立住房公积金制度筹集的资金”；其第四条规定住房基金“用于新建、改建和购买住房”、“用于发放住房专项贷款”等；1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》规定“所有行政和企事业单位及其职工均应按照‘个人存储、单位资助、统一管理、专项使用’的原则交纳住房公积金”，“用于购、建、大修住房”；1994年11月，《财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行关于〈建立住房公积金制度的暂行规定〉》明确规定了“住房公积金的使用范围和顺序：职工购买、建造自住住房抵押贷款；城市经济适用住房建设贷款；单位购买、建设住房抵押贷款”等；1995年2月，《国务院办公厅关于转发国务院房改领导小组国家安居工程实施方案》规定“实施国家安居工程……，城市配套资金可从城市住房基金、单位住房基金、住房公积金、售房预收款和其他房改资金中筹集”；1996年8月，《国务院办公厅转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》规定“住房公积金定向用于：（一）职工购买、建造、大修理自住住房抵押贷款；（二）城市经济适用住房包括安居工程住房建设贷款；单位购买、建造职工住房专项贷款”等.按照上述政策规定，各地结合自身特点，充分利用公积金等房改资金兴起了轰轰烈烈的建房热潮。各地把“滚雪球”式归集而成的公积金向单位的职工住房建设、安居工程和经济适用住房建设、解危、解困工程建设等解决群众住房困难、改善群众住房条件的各类住房建设工程发放大量公积金贷款，解决和改善了一大批群众的住房问题和住房条件。与此同时，公积金大大增强了职工购买自住住房的能力，各地广大职工用自己的积蓄加上提取个人账户的公积金余额，通过参加房改购买了单位分配的住房即房改房，使这部分老职工实现了“居者有其屋”。可以说，这是我国开展的最初也是大见成效的住房保障。
